自我国第三次宪法修正案颁布后，依法治国开始走入视野。2014年党的十八届四中全会召开后，依法治国的理念更加深入人心，逐步成为现代化社会治理的重要标志。行政机关依法行政是依法治国的必然要求，检察机关作为国家法定的监督机关，监督行政机关的行政违法行为也是应有之义。最高人民检察院民行厅厅长郑新俭认为：加强行政违法行为检察监督工作，既有利于推进法治政府建设，也有利于发展和完善中国特色社会主义检察制度，全面推进依法治国。

　　一、检察监督的范围

　　目前关于检察机关对于行政违法行为的检察监督范围尚未有明确的要求。主要存在三种学说：全面监督说、监督折中说以及行政诉讼监督说等。持第一种学说的认为：我国检察机关作为法律专门的监督机关，对于行政机关在依法行政过程中因公务需要所制定的除法规、规章以外的其他规范性文件，也应当属于监督范畴之内。当然也应该肯定的是，行政执法的检察监督主要是对行政行为依法进行监督。持第二种学说的认为：法律应当赋予检察机关对行政机关作出一般违法行为的监督权，其中对行政主体履行行政法律职责中尚不构成犯罪的违法行为进行监督。持第三种学说的认为：行政检察监督与行政诉讼监督等同，主要依据是《行政诉讼法》第十条之规定。

　　在三个不同的学说中，笔者个人更倾向认定第一种学说。主要理由如下：第一，宪法明文规定检察机关是法律监督机关。既然是法律监督机关，对于违法行为的监督应该是全覆盖无死角的监督，这样当符合宪法立法的本意。虽然宪法在法律实践中不能直接引用，需要通过具体的法律法规加以释明，但是扩大检察权的监督范围，确保行政机关依法执政是一大趋势。根据人民主权原则，人民赋予的权力是一定的，当司法权中的检察权在逐步扩大其范围时，也意味着行政权力的适度缩小。第二，若抛却全面监督的范围，仅限于诉讼监督及行政机关具体行政行为的监督，那么将人为地造成抽象行政行为监督的缺失。行政机关掌握大量资源与信息，相比检察机关具有信息的非对称优势，完全可以通过抽象行政行为这一漏洞来规避检察机关的监督，从而造成滥用职权或行政不作为的乱象。第三，对行政诉讼的监督仅是监督范围的最小区域，这一分类难以全面诠释检察监督职能。2015年在全国十三个试点省份开展公益诉讼，其中检察院在发现行政机关怠于履行职责或违法行使职权的线索后发出检察建议，若诉前检察建议发出一个月后行政机关未予以回函或未履职到位，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼。这一举措实际上也说明了对于行政违法行为的检察监督绝不是局限于行政诉讼监督，行政诉讼监督仅是检察监督的一部分。

　　二、检察监督的原则

　　理论学界在研究检察监督时从不同的角度提出了法理上的依据，主要包括理论依据、宪法依据、法律依据等等，在此方面笔者不再赘述。笔者主要阐述关于行政违法行为检察监督的原则。

　　（一）分权原则

　　孟德斯鸠曾说过：一切有权力的人都容易滥用权力。在西方国家主要通过立法权、行政权与司法权分离的相互制约与相互平衡，确保国家权力运行在平衡的道路上。行政机关作为立法机关的执行机关，相比立法机关等部门掌握更多的社会公共资源。在庞大资源与职务便利的诱惑下，行政机关难免会违法行政职权或怠于履行职责，此时则需要通过司法机关进行监督，防止行政机关滥权或者行政不作为。对行政权力的监督主要通过政党监督、人大监督、行政内部监督、司法监督等方式加以实现。其中最有力的监督莫过于司法监督。在我国，司法监督的主体是检察院与法院。

　　（二）依法依规原则

　　以法律为准绳，应该被所有法律人奉为圭臬。依法依规是检察监督的底线，在监督行政行为时，检察机关对于行政机关作出的违法行政行为，应通过法条这一载体对行政机关加以释明。坚持依法依规原则，一方面是因为检察机关代表国家法律监督机关，履行法律监督的职责，维护了法律的尊严，树立了法律的权威，实现了法律的目标；另一方面，行政机关作为被监督者，纠正违法行为既避免法律的制裁，又使群众从该行为获益，从中挽回群众的损失赢得群众的信任，产生了积极的正外部效应。

　　（三）有限监督原则

　　笔者认为有限监督也是行政违法行为检察监督的原则。坚持有限监督的原则主要原因是：一是行政机关范围大职权多难以监管。行政机关管辖范围主要涵盖国土资源、环境保护、水资源利用、财政金融等诸多领域，关于行政机关的法律法规及部门规章更是浩如烟海。检察机关民事行政部门的人员较少，精力有限，难以精通各种行政业务，实践中自然无法监管所有行政权力覆盖的范围；二是司法权力不能取代、干预行政权力。上述分权原则充分表明行政权力与司法权力是相互独立存在的，不能混为一谈。否则这样容易产生“既当裁判员又当运动员”的现象，造成程序违法。三是检察监督具有谦抑性的特点。谦抑性要求仅仅针对损害国家利益及社会公益的行为进行监督，最小化监督的范围。有人认为坚持谦抑性与全面监督是否矛盾？笔者对此持否定看法。全面监督主要侧重监督的范围，而谦抑性则过多强调监督过程中“度”的把握问题，即全面监督应当坚持谦抑性的原则，谦抑性应当贯穿于检察监督的始终，二者相互结合、有机统一。

　　三、检察监督的方式

　　行政违法行为范围的界定是检察机关进行监督的前提。当前提条件得以满足时，检察监督的方式就更加突显其重要性。

　　检察监督的主要方式有：检察建议、纠正违法通知书、督促履职、支持起诉、行政公益诉讼及查处职务犯罪。但是，现在检察机关的方式将要面临部分调整。2016年底，国家着手进行监察体制的顶层设计，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》文件并分别在北京市、山西省、浙江省进行监察委员会的试点，主要目标就是整合当前分散的反腐资源，建立集中统一、权威高效的监察体系。监察体制的改革目前对于检察机关影响最为重大的一点是反贪、反渎及预防部门的整体转隶，检察机关的职务犯罪侦察权就此移交给国家监察委员会。那么查处职务犯罪以后将不再是监督行政违法行为的方式。

　　（一）检察建议

　　当前检察机关对行政违法行为采用的主要方式是检察建议。检察建议主要具有三种属性：谦抑性、适宜性和说理性。谦抑性要求检察机关在制发中要严把质量关，需要避免滥发检察建议，降低检察建议的严肃性。同时要注意与其他行政机关的沟通协调，充分争取理解与支持，达到预期目的。适宜性要求检察机关在督促行政机关纠正行政违法行为过程中需要综合考虑多种因素，选择合适的监督渠道，既能达到督促行政机关履职、纠正违法行为的目的，同时又有利于今后检察机关监督工作的开展，避免与行政机关产生不必要的冲突误会，造成两家对立的不和谐局面。说理性则要求检察建议需要以事实为依据、以法律为准绳，发现行政违法行为时需要根据现有的违法事实结合法条加以论述，避免空洞的理论与事实的堆砌或法条的单一罗列，降低检察建议的说理力度。

　　（二）纠正违法通知书

　　纠正违法通知书也是监督方式的一种，其监督刚性高于一般的检察建议。通过向行政机关发送纠正违法通知书，告知行政行为中存在违法的若干情形，保障行政机关依法行政，纠正错误的行政行为。纠正违法通知书具有以下特征：一是适用对象特定。由于本文阐述的是行政机关的行政违法行为，因此本文中的纠正违法通知书对象仅限于行政违法行为，其他违法行为不在论述之列。法院在审判及执行活动中的违法行为不在讨论之列。二是方式高效灵活。检察机关若在办理案件中发现行政违法行为的线索，通过调查核实后应及时发送纠正违法通知书，表明检察机关已经介入，进而督促行政机关自觉纠正。此方式有利于节约行政资源与司法资源，实现法律与社会效果的有机统一。三是实现效果间接。纠正违法通知书实质上依然是督促行政机关整改违法行为。检察机关并非是行政行为作出的主体，当然无权力改变该行政行为。针对违法的行政行为，行政机关需要依靠内部的救济程序加以改正。检察机关的纠正违法通知书只是外在因素，即使行政机关并不整改或者整改不到位，这份通知书也完成了使命。至于后续的监督，只能通过更为刚性的手段进行规制。

　　（三）行政公益诉讼

　　2015年全国人大授权在全国十三个试点省份开展公益诉讼，其中行政公益诉讼成为监督行政违法行为的新方式。行政公益诉讼主要具有以下特点：一是被告的“行政专属”；二是诉讼选择的优位；三是行政程序的前置；四是举证责任的倒置。相比较前面提及的检察建议，行政公益诉讼是检察机关作为国家公益诉讼人向法院提起诉讼，法院的判决对公益诉讼人及被告行政机关具有约束力，可以说是手段最为刚性的行政违法行为检察监督方式。2016年光泽县人民检察院在向光泽县农业机械管理总站发送检察建议后，其仍然怠于履行职责，光泽县检察院遂向建阳区法院提起行政公益诉讼，责令被告光泽农机总站履行法定职责。据此笔者认为提起行政公益诉讼是民事行政领域检察监督中最为刚性的手段，是发送检察建议后的后续手段，同时也是对行政违法行为监督的终局性手段。

　　四、检察监督存在的问题

　　基于上文阐述的检察机关监督方式主要有检察建议、纠正违法通知书及行政公益诉讼等，所以检察监督存在的问题主要是基于以上三种方式加以探讨。

　　在实践操作中，我们发现检察建议主要存在的问题一是法律依据不充分，执行力度不强；二是管理不规范、回访不及时；三是检察建议的操作性较差，未能达到预期效果。纠正违法通知书则有适用范围不够明确、救济措施缺失及存在应发不发或者滥发行政违法通知书的行为。行政公益诉讼在试点期间面临的困境一是成案线索少，大部分的公益诉讼线索受限于依职权发现的案件及诉前检察建议两大因素，成案数量大为减少；二是办案阻力大，不仅需要面对案件自身存在的难题，更要面对地方党委施加的压力；三是庭审压力大、案件办理难度高，民行人员不仅需要具备出庭公诉的相关技巧及经验，还需要有自侦案件的思维去摸排线索，避免庭审出现纰漏等不可预见的结果。

　　五、完善检察监督的途径

　　一、检察建议

　　检察建议作为检察机关常用的检察监督手段，规范对其制发的程序有利于最大化地发挥检察建议的效果。首先，明确检察建议的法律依据。我国检察机关亟待制定关于制发检察建议的法律依据，主要由适用的法定主体、程序、范围及救济途径等相关要素组成。 其中适用的主体主要指检察建议的发文机关和收文机关，主要的适用范围因为范围过大，可以考虑采用排除法的方式加以界定，而救济途径则是当被建议单位无正当理由拒绝时，检察机关通过采取相应对策用以保证检察建议的强制力。其次，应当制定统一的检察建议文书格式。各地囿于具体情况的不同总是依据自己的理解制发检察建议，这就导致形成的检察建议五花八门，极大地降低检察建议的严肃性。统一制定的文书格式不仅有利于确保检察建议制发的严肃性，有利于提高保存检察建议的便捷性，同时还具有适用的广泛性。即使在全国难以形成统一的检察建议格式，那么该格式可由省级人民检察院进行规范，确保局部范围格式的统一。另一方面需要明确检察建议的回函期限。正所谓“迟来的正义是非正义”，检察建议若不明确回函的期限，将变向地放纵行政机关怠于履行职责或者违法行使职权，这违背了检察机关制发检察建议的初衷。因此，在每份检察建议中明确行政机关回函的时间是非常必要的。最后，检察建议应明确行政违法行为事实的法律依据。以事实以依据，以法律为准绳在法律适用中并非空话，而应落实到每份检察建议中。每份检察建议都是一份法律文书，法律条文及说理性是其内在属性，只有具备以上两项才能更好地增加检察建议的可读性、说理性及针对性，达到对症下药的目的，增加可操作性。

　　二、纠正违法通知书

　　纠正违法通知书也是检察机关对行政违法行为进行检察的另一手段。针对纠正违法通知书，笔者考虑从以下方面加以完善。一是明确受理及立案的范围，包括当事人或利害关系人申诉、上级人民检察院交办、人民检察院依职权发现。界定受理及立案范围可以防止纠正违法通知书范围的不当扩大，既浪费了司法资源又造成了监督不力，降低了通知书的法律效果。二是完善审查制度。审查要求从形式及实质方面进行，形式审查主要审查格式是否正确、主体是否得当、法律依据是否体现等方面，而实质性审查主要是针对行政违法行为的主要事实是否属于监督的范围，以及检察机关是否因管辖权限制而监督不能等问题。三是对通知书的存档及管理工作。每份纠正违法通知书都应当做到有案可找、有据可查。以往检察机关往往只是发完纠正违法通知书即认为程序已经完成，很少考虑事后的归档及保管工作。这就造成对行政机关的延期回复难以做到及时把握，甚至可能产生置之不理、弃而不用的严重后果，影响检察机关作为法律监督机关的地位。

　　三、行政公益诉讼

　　行政公益诉讼可以说是对行政违法行为检察监督最为刚性的手段。目前行政公益诉讼仍然处于试点期间，但是从试点地区的做法我们仍然可以得到借鉴并加以完善，形成更加强有力的检察监督，保护国家及社会公益。

　　一是制定公益诉讼法。目前试点期间检察机关提起公益诉讼仅有人大授权的文件及最高人民检察院制定的相关试点方案。由于目前仍处于试点期间，对于该变通做法我们给予理解。但是在2017年试点期限届满后，制定公益诉讼法便是当务之急。这一法律制定将不仅明确检察机关作为国家公益诉讼人的地位，而且明确了提起行政公益诉讼的范围及相关的操作程序，作为检察机关民行部门提供提起行政公益诉讼的依据。同时，该法的制定也使在实践操作中检察机关遇到的诸如举证责任问题、二审上诉及胜诉后的执行程序等问题迎刃而解，达到行政公益诉讼的初衷。

　　二是注重案件中的沟通协调工作。公益诉讼作为刚性最强的检察监督手段，作出违法行政行为的行政机关当然会有所反应。其中向上级机关进行反映或者依靠地方党委向检察机关施压也是手段之一。面对来自各方无形的压力，沟通协调就显得尤为重要。一方面，积极争取地方党委的支持，强调行政公益诉讼是为了督促行政机关依法履职，纠正违法的行政行为；另一方面，加强与行政机关的沟通，配合完成诉前检察程序，避免相互扯皮，保证司法资源利用的最大化。

　　三是重视培养民行队伍。行政公益诉讼是集自侦、公诉及民行等多位一体的诉讼案件。民行人员以往仅仅只是关注自身的业务，缺乏自侦思维及出庭公诉的相关经验。面对行政公益诉讼这一新课题，民行人员需要发散思维，不仅需要了解被监督的行政机关行政程序的运行机制，同时还需要培养自侦思维，增加法庭庭审的经验，这样在庭上才能摆脱庭审预案，防止突如其来的变故影响庭审效果。因此重视民行队伍素质的培养，拓展办案的视野及能力，为行政公益诉讼提供良好的人员保障，确保行政公益诉讼顺利判决，督促行政机关纠正违法行政行为。

　　综上所述，笔者认为检察机关对行政机关违法行为的检察监督需要全方位覆盖，综合运用检察建议、行政违法通知书及行政公益诉讼等多种手段，多管齐下，保证检察监督效果。

　　（作者单位：南平市人民检察院）